目的在於監督和控制自治體，甚至要把它們變成縣政的輔
助的分支機構。同時，這些建議等於承認南京政府以改組地方行政體制的標
準化形式，來貫徹其法令的權力非常有限。①
第二次民政會議建議的另一個重要變化，是裁撤縣政中的專門局，把它
們的職能歸入縣政府的相應科中。這種意見的意義超出了單純簡化的範圍。
它具有透過加強縣長對公共生活各個方面的權力，使縣政恢復更為習用的模
式的作用。然而，加強縣長的權力本可以不那麼依靠傳統的辦法，而更多地
依靠“ＣＣ 系”擴大它的影響，即透過把中央政治學校受過現代化訓練的畢業
生安插到國民黨控制的省份當縣長。如果是這樣，那麼清代以來縣長權力的
減弱真正是一個嚴重問題。例如，蔣介石在 １９３２ 年抱怨增設專門局分去了縣
長的很多權力；他說，實際上是省政府類似的廳擁有任命和監督縣裡局長的
權力。①
② 謝振民：《中華民國立法史》，第 829—832 頁。
③ 謝振民：《中華民國立法史》，第 830—831 頁；趙如珩：《地方自治之理論與 實際》，第 350 頁以下。
① 《內政部年鑑》，1936 年 B 篇，第 639—642 頁。
① 程方：《中國縣政概論》，第 39 頁。
新政策下受損失的是省級的專門人員，以及民國初期以來即參加專門局
工作的地方名流。而今這兩部分人都不能對縣的財源有多大的控制。只是截
至 ２０ 世紀 ３０ 年代，地方名流介入縣專門局有多深仍是個有待研究的問題。
看起來他們的介入從民國初期就有所減弱，當時地方文人學士對諸如教育和
經濟發展之類的專門局頗能控制。如果是這樣，那麼 ２０ 世紀 ３０ 年代成為政
府改革口號的裁局改科，就是使縣政府恢復到更為司空見慣的官府模式的最
後一個步驟。削弱地方的這類參與，同國民黨統治初期發生的實際放棄地方
自治的計劃如出一轍。②
到 １９３７ 年，這類政策大都已被採納，它們十分切合當時蔣介石在南昌行
營指揮的“剿匪”（反共）戰役的精神。我們在接觸到作戰文書檔案以前，
只有依靠推理來判斷這種官府化的努力來自何方。③但是，有跡象表明蔣介石
和他的親密顧問支援這些政策。
例如，裁局的計劃似乎於 １９３２—１９３３ 年出自湖北，可能得到了蔣介石手
下張群的支援，作為減少行政開支運動的一部分。這項計劃為鄂豫皖共產黨
根據地“剿匪”方面採納，成為縣級的官方政策。１９３４ 年 ３ 月，蔣介石在南
昌行營召開省主席會議，研究新的民政措施，作為其在江西及其他“剿匪省
份”軍事圍剿的補充。“裁局改科”的思想在蔣介石的秘書長楊永泰的報告
中，被宣佈為普遍的政策。正式條例於 １９３４ 年 １２ 月頒佈，供所有剿匪省份
實施。不論這項改革是否達到了加強縣長權力的目的，必須承認它所取代的
制度是浪費的和混亂的。讓公文在縣專門局與省會的對口廳之間往來，不經
過縣長辦公室，是削弱縣政府，又是向地方政治注入另一種保護制度的做法。
３０ 年代中期另一個官僚政治的進展，是重新設立區為縣以下的公安單
位。人們當能想起區原是從山西樣板借用來的，最終應擔負自治的權力。以
後只是暫時放棄區，贊同民國初期以來的三級自然單位制。但是，３０ 年代的
反共作戰又使得區的地位突出起來。這項措施由鄂豫皖剿匪總部首倡（和裁
撤廳的措施一樣），於 １９３２ 年具體化，成為一種能夠引入監督重建的保甲制
度的公安機構的方法。這項措施也在 １９３４ 年南昌會議上得到蔣介石認可。問
題是隻加強縣一級政府是不夠的。楊永泰抱怨說，區以下仍然是“土豪劣紳”
的世界。這些人大概更可能引起叛亂而不是平息叛亂。①無論如何，這樣的地