方名流沒有被看作是改革後的縣政的有效工具。五個剿匪省份（河南、湖北、
安徽、江西及福建）如今（１９３４ 年 １２ 月）奉令在每縣設立三至六個區，區
長經縣長推薦由省政府任命。借自山西制度的官僚政治的特徵，是區長不能
在其家鄉縣內服務；迴避的規定傳統上是正規官僚政治的約束手段，如今用
來控制縣下一級的人事安排。②
在縣、省之間，加緊官府控制也留下了痕跡。雖然南京政府已裁撤民國
初期沿用清代的中間一級的道，但是，３０ 年代地方行政的特殊困難，導致若
幹省政府重新實行這一級的監督。稱為行政督察專員的官員，於 １９３２ 年首先
② 錢端升：《民國政制史》，第 551 頁以下。
③ 中國國民政府軍事委員會委員長南昌行營編：《各省高階行政人員奉召南昌 集會紀錄》，1934 年 6 月。
關於縣政府，見《工作檢討》，第 52—55 頁。又見 程懋型：《剿匪地方行政制度》；錢端升：《民國政
制史》，第 556—557 頁；陳 之邁：《中國政府》，第 3 卷，第 83—87 頁。
① 《各省高階行政人員奉召南昌集會紀錄》，《工作檢討》，第 56 頁。
② 程懋型：《剿匪地方行政制度》，第 111—128 頁。
在剿匪省份任命，但漸漸更廣泛地設立此職。治安，特別是反共作戰，是他
們的主要事務。這種新設的機構是由這樣一些組織，如江西為反共而設立的
“黨政分會”發展而來的。頒佈這一制度最初並未透過中央政府的正常程式，
而是（和剛才討論過的縣級措施一樣）透過剿匪總部。由於按照憲法綱要其
合法性可疑（憲法綱要正式規定省縣兩級制），行政督察專員在最後出現的
行政院指示中被看作“臨時措施”。實際上，“道級”督察專員（往往由縣
長兼任）的職務，必然引起源自南京政府和剿匪總部的民政與軍事條例混淆
不清的混合狀態。①這種監督層次的重疊，違背國民黨理論上繼承的精神，即
強調民眾動員而非官僚政治的機器。給人深刻印象的地方行政中層單位的繼
續存在，也表明在一個交通不便、行政手續繁瑣的國家裡，省 －縣間的聯絡長
期不暢。
人們很可能想知道，國民黨本身是否對促進地方政府與社會之間新關係
的發展作出過什麼貢獻。雖然孫逸仙設想國民黨為“訓政”的監督者，實際
上，縣級國民黨黨部卻發現它們幾乎無法影響地方官府的所作所為。縣黨部
在經費上靠政府撥給，在威信上（和在接近省高階官員上）低於官僚政府，
充其量不過是使縣長感到掣肘而已，幾乎不大可能充當擴大民眾參與地方政
府的核心。在這一點上，如在其它方面一樣，這個官僚政治國家的影響力嚴
重依賴作為整體的政治制度。②
國民黨政府在遷都重慶期間，企圖調整官僚政治與參與之間的平衡，並
在此過程中使地方政府恢復活力。這就是蔣介石在 １９３９ 年 ６ 月首次提出，並
被大肆吹捧的“新縣制”。這個新制度設想的縣政府有可靠的地方稅基礎，
並且有自治的機構，但是可惜，除在戰時陪都重慶附近的地區外，它基本上
仍是一紙計劃。縣財政收入應包括土地稅和某些雜稅等的指定留成，全部由
縣政府自行徵收，而不是由省的或中央的代理機構徵收。上級政府不再能迫
使縣在地方籌款用於省或國家的專案。有了這個可靠的收稅基礎，縣應該能
實施真正的地�