看作
“自治”機關，有選舉產生的區長及下級參議會。自然，在選舉程式制訂出
來和民眾受過自治實踐教育之前，這些級別的人員仍由縣長任命。②
然而，實施這樣一個地方民主化計劃的環境，有可能導致要求更大的控
制，而不是要求更大的地方自治。為內戰的頻仍和外國的侵略以及世界經濟
大蕭條的社會影響所困擾，政府視國內治安為當時大家最關心的事。結果是
加強了國民黨內部，與民眾參政相比，更注重官府和軍隊效率的分子的力量。
從 １９２８ 年末開始，南京政府完成了《縣組織法》的修訂，它具有加強官府行
政的作用，同時推遲實施地方自治的日期。南京政府控制下的各省民政廳的
代表的會議認為，縣組織法在推行縣參議會方面過於倉促，民眾對此沒有準
備。召集參議會要推遲到區長民選出來以後。接著把召集參議會規定為不遲
於 １９３３ 年。①（對召集縣參議會的猶豫不決，使人想起 ３０ 年前袁世凱對於這
類組織的懷疑態度，當時地方自治運動幾乎被摧毀。）根據民政廳代表會議
的精神，立法院透過一項法律（１９２９ 年 ５ 月 １１ 日），確認縣長在有關地方
自治所有事務方面的“訓導”職責。這項法律還透過把區長的任命直接置於
① 謝振民：《中華民國立法史》，第 826 頁。
① 趙如珩：《地方自治之理論與實際》，第 77 頁。
② 謝振民：《中華民國立法史》，第 825—829 頁。
① 錢端升：《民國政制史》，第 553 頁。
省民政廳許可權之內，以加強省政府在地方行政方面的作用。縣長負責提出所
在縣專門職能局的局長人選，由省政府任命，從而擁有控制這些局的較大權
力。②
同時，發現縣以下行政的原有模式不適於普遍採用。經南京政府修改的
山西“行政村”制，接近於舊保甲的用數字表示的聚合體原則：一個行政村
應有 １００ 戶左右，把幾個小自然村連結起來，由政府任命的首領管理。南京
政府現在發現它與自然聚落單位太不一致，遂頒令恢復更習用的民國初期的
“鄉”、“鎮”的名稱。③這也是放棄單一的國家地方行政制度，同時承認南
京控制華東和華中以外的省政府的能力是有限的。
就自治和行政改革而論，省長們越來越發現《縣組織法》的宗旨不實用。
內政部主辦的兩次省民政官員會議，作出了旨在沖淡原來宗旨的決議。１９３１
年舉行的第一次“內政會議”，決定放鬆對地方單位規模的嚴格的數字限制；
限制鄉和鎮的行政聚合體不超過 １０００ 戶，在稠密居住區是不現實的，因為這
會造成地方控制網路過細，在經費或人員配備上都不能做到。而且，限制區
長只能由經過訓練的地方政府人員擔任也不現實，因為訓練所需人員的設施
不足。最後，要求在 １９２９ 年底以前全面實施《縣組織法》，由於各省條件參
差不齊，也發現是不現實的。
第二次會議在 １９３２ 年 １２ 月召開，這次會議進一步抨擊了《縣組織法》。
由於地方傳統和社會條件千差萬別，實行全國統一的制度已不再認為可行。
今後，無論縣以下地方單位的規模，還是其組織原則和命名方法，都無須聽
命於南京的內政部。更值得注意的是對自治作為地方組織的原則加以攻擊。
縣以下單位，從區開始向下，原為《縣組織法》指定的純自治體；而今地方
自治只是那些單位職能的一部分——它們也應是縣官員領導的低階行政單
位。縣本身如今主要是行政單位，作為自治單位只是次要的。在所有層次，
自治職能受到的約束更緊，例如，警察只是國家行政機關的事，而不是任何
自治體的代理。根據推薦的行事方式，縣長對自治體的預算和活動有更大的
監督權，包括對自治議會透過的任何決議有實際的否決權。由各省民政廳長
提出的這些建議，