，卻可以分享對於這些神靈的信仰。正式的上天崇拜為帝王所壟斷，但上天在人間的力量卻為普通百姓所信仰。因為每個人的命運都受到上天力量的支配（“五行”交替運作，陰、陽相互影響），人們很容易地便會認為帝王對上天的崇拜與人間的福祉是相通的。又因為人們認為人死後靈魂的命運取決於城嚏隍老爺的判斷，普通百姓便相信地方官員祭祀城隍爺是在為整個社群造福。如果國家要使民眾對於自己在精神上所起作用的信心能夠持續下去，它就必須認真防備在這方面出現潛在的競爭對手。
國家既然以包攬一切的態度宣稱只有它才有資格掌管人與神靈世界之間的交往關係，它使精心設計出一系列規則條例，以便對有組織的僧人道士進行管理。自然，在國家為他們所制定的規則中也就不無荒唐之處。從形式上來說，即使從事禮儀活動的大多數僧道人員其實並不“從屬於”任何僧道機構，官方卻仍可能要這些機構對他們的活動負責，至於民間宗教的職事人員，以我們在西方背景下所養成的眼光來看甚至算不上專職宗教人員，但他們卻主宰並支撐著那個無所不包並探探植根於民間社群的宗教活動體系。國家若想制止這種暖昧不清的狀態，是否可以堅持要所有僧人道士都明確表明自己的師徒關係？或要求所有從事宗教活動者都登記註冊？從中國宗教的實際情況來看，這些想法是荒謬可笑的。大多數宗教職事人員註定是沒有什麼社會地位可言的（根據國家對社會地位的邊際性質的界定）。如果國家一定要將那些規則（對此，我將予以概要說明）強加於他們身上，也就等於把民間宗教本身也給取消了。在那個時代，這對於國家來說當然是一件不可能辦到的事情。這個簡單的事實為學界關於“國家對宗教的控制”的討論帶來了一個不甚真實卻極為有趣的側面。
不管怎麼說，國家還是做了知其不可而為之的嘗試。我們必須將這種嘗試視為國家在表明自己的態度，而不是國家的一體制”正在按照自己本來的思路行事。根據規定，所有寺廟庵觀及其僧道人員都必須登記註冊並獲政府批准方可進行活動。除非獲禮部正式批准，建造寺廟是非法的。根據同一精神，國家幾百年來便一直要求和尚道士必須取得度牒。那麼，為什麼國家在中國帝制晚期對於宗教職事人員的登記註冊及控制他們的問題會耿耿於懷到如此地步？公元九世紀，當大唐帝國大批沒收寺廟財產並迫令成千上萬的和尚還俗時，其部分原因在於經濟上的考慮：當一個人隱入寺廟之時，也意味著他不再負有繳賦稅與服勞役的義務，因而也就使國家失去了一份收入。但到了明清時代，勞役義努已可換算為錢幣並可與田賦一併估算支付，勞役實際上也已為僱工所取代，上述經濟目的也就沒有意義了。
如果我們對清代國家為控制僧道的努力細加考察，便可以看出，其中另有企圖。早在明代，便已有過要僧道人員登記註冊併為他們發放度牒的情況。但是，直到1674年皇帝才釋出了將僧道人員置於國家控制之下的第一道一般性詔諭。為對僧人道士進行督察，清政府在北京建立了專門的機構，各由十六名和尚或道士組成。
這些成員最初顯然系由禮部選拔產生，以後的替補則由京城的僧道人員透過選舉決定。這些成員的名單還需向吏部報備。①皇帝還詔令各省建立起一個平行的體系，由選舉產生的僧人道士所組成的督察機構分別在各道、各州與各縣建立起來。②他們透過通常的官僚統治管道向上提出報告。
建立這些督察機構是為了對和尚、道士、尼姑的品行舉止予以控制約束，以便透過適當的紀律措施而保證使他（她）們按出家時的誓願行事。然而，除這些機構外，最重要的還是發放度牒這一措施。在這裡，問題的癥結其實並不在於保持僧道人員隊伍本身的純潔性，而是在於確保不讓那些不可靠的俗人以僧道的面目出現。皇帝所擔心的是，“不法之徒”會假借僧道習俗，冒用“祖師”名義從事占卦預卜之事。此種“交通鬼神’’及預卜朱來的能力會產生種種“異說”“野談”，從而吸引無知民眾成為他們的門徒並非法結黨。在這裡，皇帝所謂的“異說”“野談”，並不僅僅是指他們假稱具有魔力，而更是指他們假稱有能力預知現存政治秩序的未來命運。在皇帝的上述詔諭中所顯示出的，是一種對於在帝國權力中心北京所發生的宗教活動的特殊敏感。位於京城的寺廟庵觀均“不許設教聚會，男女混雜”（這是民間宗教的標誌；而在皇帝的心目中，這也正是民間道德墮落的進一步的證據），同時，亦“不許建設高臺，演劇斂錢，酬神賽會”。
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