新情況的政策的國家合作（那就是要它們拋棄重慶和支援新秩序），在那個新秩序的總體制內有著廣大的企業領域可以向第三國的國民開放。但與此同時，在中國的日軍以軍事上的需要為藉口，仍在繼續實行並增加他們對第三國的貿易、運輸和航運所施加的限制。這些措施具有三重目的：阻礙外國的商業企業，從而為日元集團經濟的增長掃清道路；對外國施加影響；以及讓日本武裝部隊及其在華的隨軍人員能夠中飽私囊，其中許多人以兇暴的特徵在國外臭名遠揚。因此，1939年春夏期間美國和英國政府雖然一再向東京提出抗議，但是日本人只在口頭上講好話，而很少採取行動來撤除對英美在日本佔領區的商業和航運所設定的障礙，這也就不奇怪了。相反，這一年標誌著日本對外國在中國的租界施加的壓力大大地增加了，它的目的是企圖迫使西方國家，特別是英國，放棄它們反對建立新秩序的立場。結果是在英日兩國的關係上出現了一次十分危險的危機，以致在1939年夏天，兩國已瀕臨戰爭邊緣。
受到影響的主要是以下三個地區：上海的公共租界，或它的仍處於上海工部局控制之下的那一部分地區，廈門附近的鼓浪嶼公共祖界，和天津的英租界。在所有這三個地區中的最緊迫問題，是日本人所謂的“恐怖主義”問題，即中國愛國團體暗殺日本人扶植的政府的官員或其他賣身投靠日本人的中國人。在這爭端的背後隱隱存在著更加廣泛的問題。日本軍方首腦對這些在他們的勢力包圍之中但又不能加以控制的領土越來越憎恨，那裡居住著有勢力的中國金融界和商界人士，他們繼續擁護合法的中國政府，他們所窖藏的金銀財寶日本人渴望予以強迫接管，以便用來支援他們的貨幣體制。使他們感到同樣苦惱的是，有一家不受控制的中國報紙仍在出版，它在工部局所規定的限制範圍內，繼續表示反對日本侵略者，鼓舞了中國人的民族感情。這些外國人管理的地區——當然，天津和漢口的日本租界除外——是日本人道路上的絆腳石。同時，因為它們是在日本所佔領的大片領土中的一些孤島，可以在任何時候用不可抗拒的脅迫來加以踐踏，外國管理區就幾乎成了日本手中的抵押品，並且給了日本軍方首腦一個對西方國家施加壓力的手段，而這種手段他們也是毫不遲疑地就要加以利用的。
1939年初，上海就是處於這樣的地位。日本的陸軍和海軍當局仍然完全控制著公共租界的虹口和楊樹浦地區。他們並不想放棄這種控制，除非要有一定的代價，而這種代價也許上海工部局不經西方各締約國的同意是無論如何也不能答應的。上海的中國地界，包括在屬於工部局的滬西越界築路中間的一些地段，是由日本人扶植的大道市政府管轄的，它的後臺是那個親日的南京維新政府。沒有這些不同組織之間的充分合作，在公共租界鎮壓恐怖主義的暴行的問題，就幾乎是不能解決的；但是這種合作如果需要承認這些日本人扶植的政權的話，那麼工部局就必須同中國的合法政府相互妥協，因為後者對整個上海地區擁有合法的主權。
1938年7月19日，上海市工部局頒佈緊急佈告，宣稱任何人如在公共租界內對武裝部隊有違犯行為，應即押送該武裝力量；凡在公共租界內犯有武裝罪行或從事恐怖主義活動者，應即驅逐出境。它還授權公共租界巡捕得進入任何場所搜查非法擁有的武器，並懸賞獎勵提供有關恐怖主義組織的報告。難辦的是，許多暗殺者在公共租界巡捕管轄區以外的地方有藏身之處，他們因此可以在公共租界內犯罪，然後逃之夭夭，逍遙法外。在1939年的前幾個月裡發生了一系列新的暗殺事件，2月19日南京維新政府外交部長陳籙的遭到暗殺更是達到了頂點。2月22日，日本總領事由日本駐上海的海陸軍司令官們陪同，去向上海市工部局總董提出了五項要求。這些要求是：（一）緊急佈告必須嚴格執行；（二）為了保護日本國民和鎮壓恐怖主義活動，日本警察和憲兵必要時可隨時隨地在公共租界內採取必要的措施，這種措施應會同工部局巡捕房一起行動；（三）日本當局會同公共租界當局一起，可以搜查出入租界的華人，如有必要並可加以拘留；（四）工部局巡捕房的日本巡捕部分應加強力量；（五）應立即採取措施在公共租界的重要地點搜查華人。
當地的日本官員並非是好戰的；的確，日本總領事曾宣稱，恐怖分子活動的目的是要使日本同上海市工部局發生糾紛，從而同英國發生糾紛，因此，雙方都應當小心，不要落入這種圈套。但是，在東京卻出現了不祥的議論，特別是出自陸軍大臣的一些話。2月21日，他譴責工部局缺少“誠意”，而