的情況下，袁只得於4月21日公佈新政府組織法，聲稱以國務卿總理國務，組織政府，“樹責任內閣之先聲”。⑦次日，袁下令準徐世昌辭職，任命段為國務卿兼陸軍總長，成立了新內閣。5月8日，又公佈修正政府組織法，撤銷政事堂，恢復國務院和總理名稱。
袁世凱採取這一系列讓步措施的目的，是要藉助段祺瑞未附和帝制的名聲，以便團結北洋勢力，組成“戰時內閣”，像鎮壓“二次革命”時那樣，以武力開啟新局面。而段於就職後又進一步要求他交出軍權，組織名副其實的“責任內閣”。袁世凱發現段企圖乘機取而代之，心中不免惱火，但此時正是危急存亡的關頭，不敢使出昔日的威風，只得口頭應允，實際採取拖延戰術，對統率辦事處、拱衛軍、模範團等重要軍事機構始終不肯放手。
袁世凱宣佈取消帝制之後，阮忠樞就攜帶一篇擁護袁氏留任總統的電稿到南京，請馮國璋出面聯合未獨立各省將軍照發。馮不願再受袁的擺佈，說此刻聯名通電不利於和平解決，婉言加以拒絕。不久，袁又派蔣雁行南下，說政府直接講和，甚為困難，希望馮從中調解，條件是袁留任總統。蔣和馮是同鄉，關係密切，一向以叔侄相稱。經蔣勸說，馮於4月18日提出和平解決八條，其第一條即為承認袁“仍居民國大總統地位”。這種條件理所當然地遭到護國軍方面的嚴詞拒絕。嗣後，在獨立各省一致要求袁氏退位的壓力之下，馮致電徐世昌、段祺瑞、王士珍，說“南軍希望甚奢，僅僅取消帝制，實不足以服其心”。還公開要求他們勸告袁氏“敝屣尊榮，亟籌自全之策”。袁本來對馮已不信任，接閱電報，十分驚謊，立即又派蔣雁行南下“疏通”。馮眼見袁的大勢已去，便採取兩面派手段：一面應付袁世凱，一面與反袁派信使往還，與在上海的唐紹儀、湯化龍等關係尤為密切。⑧同時，他又極力主張未獨立各省將軍“結成團體”，貫通一氣，以實力調解“南方四省和中央”的衝突。他企圖趁反袁怒潮高漲的時機，造成一種舉足輕重的中間勢力，以左右時局。在和蔣雁行磋商之後，他將4月18日所得和平八條加以修改，其中心意思是暫時承認袁氏為總統，俟國會召集，由袁提出辭職，再選繼任總統。而且一邊呈報袁，一邊於5月1日通電全國，並提出召開未獨立各省代表會議的建議。袁世凱對馮的作法雖然深為不滿，但無可奈何，便轉而企圖利用未獨立各省會議保自己留任總統。蔣雁行於5月4日致馮密信透露了這一點：他說：“八條上呈主座，業於冬江兩電詳陳，並奉復電矣。現在大總統及北方同仁均深信我叔決無他項意見，並相望甚殷。侄看上邊意思頗欲我叔說強硬之話，力為維持，以救大局。”⑨
馮國璋於5月5日赴蚌埠約同倪嗣沖，6日至徐州會晤張勳，三個地方實力派於11日通電發起召開未獨立各省代表會議。在會議開幕之前，袁世凱派阮忠樞到徐州煽動張勳說：總統的去留不是個人問題，關係到北洋集團的生死安危。袁又指令蔣雁行為中央代表，臨會監視。5月17日又親自致電馮國璋、張勳和倪嗣沖說：“近日唐繼堯、劉顯世、陸榮廷、龍濟光等以退位為要求，陳宦亦相勸我休息，均實獲我心。予德薄能鮮，自感困苦，亟盼遂我初服之願，決無貪戀權位之意。然苟不妥籌善後，而撒手即去，聽國危亡，固非我救國之
本願，尤覺無以對國民。目下最要，在研考善後之道，一有妥善辦法，立可解決。該上將軍等現約同各省代表，就近齊集，討論大計，無任欣慰。時局危迫，內外險惡，相逼而來。望將善後辦法切實研求，速定方針，隨時與政府會商，妥定各員責任，使國家得以安全，不致立見傾覆，幸盼曷極！“⑩
5月18日南京會議一開場，就遇到袁世凱的退位問題。山東、湖南等省代表主張退位，張勳和倪嗣沖的代表則堅決反對，雙方相持不下。袁世凱急忙密令倪嗣沖帶兵到會，進行威脅。馮國璋提出承認袁為總統，召開新國會後，由袁提出辭職，再選新總統。這個方案也不能得到與會代表一致贊同。各省軍閥勾心鬥角，意見分歧，爭執不下。會議開了五天，終無結果。
段內閣的成立和南京會議不僅都未能達到袁世凱預期的目的，而且他已清楚地意識到段祺瑞和馮國璋正襲用他於辛亥革命時逼迫清廷的一套辦法來對付他，因而十分沮喪。同時，由於軍費激增，政府財政危機越來越嚴重。袁既不能從帝國主義國家取得貸款，只得依靠梁士詒於中國銀行和交通銀行籌款。當時，這兩個銀行流行市面之鈔票共達七千餘萬元，而庫存現金僅剩約二千萬元，除放出商款約二千萬元外，被政府財政部支用累計達