卻可能是災難性的。
1 月
16 號，前副總統戈爾出現在電視螢幕上，發表慷慨激昂的演說，大聲疾呼美國不能
丟棄它三權分立的優良革命傳統。他從當前的國家安全處的竊聽案件談起，得出結論說：“美
國的民主已經處於水深火熱之中”。固然，我們有理由懷疑他由於黨派之見而誇大其辭，但
是，觀眾也不得不承認他敏銳的問題意識。美國憲法的精髓，不是某一個具體的法律條文，
而是它所構架的權力制衡。這種權力的平衡，可能被一個獨裁者大刀闊斧地公然推倒，也可
能被一個擴張權力的總統一點一點地蠶食。正是因為這種蠶食的危險，對任何一點政治病毒
建立一個強大的預警機制，可以說是政治健康的前提。
美國的開國之父們當初制定憲法時，初衷並不是建立一個強總統的制度。美國憲法的第二章，
明確規定的總統許可權是“保證法律被忠實地執行”。換句話說，按照憲法的原意，總統擁有
的是“執行權”，他本身並沒有立法權，不能自由地去“開發”權力。然而隨著時間的流逝，
歷屆總統們不斷“順手牽羊”，權力越來越大。首先，美國總統選舉形式的變化，使得總統
越來越擁有自己獨立的選民基礎，並不需要對國會俯首稱臣。19 世紀
30 年代以前，美國
總統的提名由國會的各黨代表控制，總統還有動機對國會畢恭畢敬。之後，總統候選人開始
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由各黨的全國黨代表大會提名，總統提名的“婆家“從國會的黨代表變成了普通的黨代表。
後來，總統的選舉進一步“民主化”，各黨的黨代表不再由“黨總支”指定，而由普通公民
投票產生，這樣一來，總統的選舉基礎，完全平民化了。總統
“翅膀硬了”，國會想抓也抓
不住了。
其次，數次政治經濟危機，都給了總統擴大權力的機會。時勢造英雄，無論是內戰時期，還
是大蕭條時期，或者越戰時期，都呼喚一個強有力的總統來團結社會、集中資源、度過難關。
在這種危機時刻，一個強有力的總統，不但能夠提高決策的效率，而且其個人魅力也是危難
時刻凝聚社會的資源――當然了，搞不好也會搬起石頭砸自己的腳。這些危機造就了一夫當
關、萬夫難檔的林肯、羅斯福，也造就了約翰遜、尼克松這樣的倒黴蛋。在所有這些危機中，
無疑羅斯福新政時期，是總統權力擴張最迅猛的時期。事實上，新政期間，總統權力的轉型，
也是社會治理方式轉型的一個後果。經濟大蕭條的出現，證明了放任自流市場模式的危險，
於是，美國社會的治理模式開始向干預型、福利型轉變，這種轉變反過來又導致了一個強大
行政權力的擴大。
最後，同時可能也是最重要的，還是現代社會運轉方式“理性化”的後果。現代社會生活日
益複雜化，需要越來越龐大的行政部門，靈敏的反饋機制，和越來越專業的管理知識。行政
部門的提案，越來越成為國會議案的源泉。透過控制提案的內容，設定國會的議程，總統帶
領的行政部門已經成了事實上的“立法者”，更不用說行政部門在“執行”法案時，往往自
由詮釋法案，從而也實現立法的功能了。這一點，和一個越來越龐大的公司裡，CEO 的地
位不斷上升是一個道理。
正是在這個大背景下，美國社會有理由對總統權力的進一步擴張表示警覺。歷史學家
Arthur
Schlesinger 在尼克松當政期間寫了一本影響很大的書，叫《帝王總統》，聲稱美國的總
統已經從“憲政總統”變成了“帝王總統”。然而，也正是因為“神經質”的社會各界及早
地啟動了預警機制，導致了國會在尼克松時代及之後採取一些撥亂反正的措施。1972 年的
“呈堂法案”，1973 年國會透過“戰爭權力決議”，1974 年的“國會預算和資金扣押
法案”，分別從外