幢佟�1917年他將宣統搬出來再度稱帝。這一次為時更短，君主制度只存在了21天。從這時起迄至蔣介石於1928年北伐成功在南京成立國民政府，中國進入軍閥割據階段。
在這十餘年期間，中國有兩個中央政府：一在北京，由北洋軍閥承接交替；一在廣州，以孫中山的護法運動為理論上的重心。可是兩方所能控制的地域都極有限。內戰經常沿著鐵道線上展開；軍閥以他們的派系區分。西藏與外蒙脫離了中國的掌握。後者的分離從此具有永久性。外國的炮艇不斷在中國內河航行。國際貿易由各大城市裡的外國租界操縱，注重各色商人的短期利潤，無視於中國的長期發展。出口物品以農業為主，進口貨品主要針對新興小市民階級的嗜好與購買力。這批人士為數過少。他們的興趣過於傾向於西方，因之不足以改變人口眾多和帶著大塊陸地的中國之命運。
以上各種情節與景象有如萬花筒，只在半個世紀之後才顯示了它們歷史上的一貫生。中國的首要問題仍是新舊之間不能銜接：現代體制需要所有因素都能在數目字上管理。舊式的組織不以中央為各部分總和之代表，反倒以一種道德上的力量自居，將各部分牽扯出來，也將它們的力量視作彼此相等而互相抵消。於是全體都立於一種微妙平衡的局面裡保持表面上的寧靜。這種新舊之間的不相融洽已在民國成立時看出。所以帝制必須取消。根據過去的經驗，坐在龍椅上的人物雖以道德號召，要不是以出賣旁人為習慣的老手，即是一個被人愚弄終身的小兒。況且皇權之極端與社會組織之無法妥協互相倚重。要不是有了這些原因，1911年的革命不可能如是僥倖成功，以後兩次重建帝制圖謀也不會失敗那樣厲害。
可是向“負”的因素反抗，本身並不能立即成為“正”的力量。我們確定中國的問題適於英文constitutional一字的解說。可是Constitiution固然可以譯作“憲法”，也可以解釋而為一種品物之人身結構影響到它的性情、品格和行動範圍。中國人歷來以文人治國，過度重視constitution為一紙文書，簽字蓋章而莊嚴收藏者。而忽視constitution有似於我人天賦之效能。殊不知議會採一院制或兩院制，行政權由總統或內閣掌握，當日所 寫之憲法與下面一大群農村組織之關係極微，因為鄉民的識字率一般認為只5％，農民只能集體指揮，而重要的統計尚付之闕如。傳統的管制辦法著重男人優於女人，年長的優於年幼，讀書明理的優於目不識丁，這和全民投票的原則以及每一個人都有同等經濟之機會不僅不相銜接，而且大相徑庭。況且以千計的貞節牌坊，歌頌大人物豐功偉烈之神道碑，以及祠堂裡的神位和鄉祠裡的偶象，代表著中國的大傳統及小傳統，過去統統有利行政之輔助工具，至今無一可資改造利用以增進民權，或者轉變為多元社會之橋粱。更有甚者，1905年停科舉，高層機構即政府衙門和低層機構，亦即鄉村鄰里對話交流的聯絡線，即因而截斷。在這種情形之下，代議政治只是一種偽裝，新成立之政黨縱以不同的宗旨號召，當中無一可以切實代表各選區（Constituencies）。同時城市內新興的市民階級力量也過於低微。如果他確有能力決定全國的政治，一會向那方向動手。換言之，中國之現代化可能容易得多了，假使中國文化之發展一向與西方傳統平行，那麼人民之自由權（civil liberty）可因城市權（municipal franchise）發軔，以後普及於全民，或者有如日本，他們私人資本力量在德川幕府後期即已超過大名藩主的力量。
我們讀過無數記載，指出賄過，強制解散議會，或者公開違法的行動。可是在這段混淆的時代裡，真正的悲劇是由軍人出身的總統或總理執政，其為好人壞人不說，當中無一個可以成為實際之強人。他們缺乏效能的主因在於財政。民國成立，所接收過來的是一個空空如也的國庫。傳統之收入大宗為土地稅，可是這用以維持舊式之衙門，為數過少而且分佈過廣泛，不能算數。其他的收入又當作向外借款和賠償軍費的抵押品。對內發行公債則無人認購，於是只有向外舉債一途。誰願向中國放貸？無非受外國政府支援的銀行集團。這樣一來，中國的領導人看起來總是外國主子之工具而對自己本國人民跋扈囂張。此中最好例子即是第一次世界大戰期間所謂西原借款。此事因接洽之日而得名，外表上之目的在充實中國實力以便加入協約國赴歐參戰，實際情形則利及接收款項的人物，他們對內傾軋而符合了日人的意向。
軍閥割據在這