”只是移民的“基層領導”，主要負責一村、一鄉的移民聯絡，開展宣傳、發動和上傳下達等工作。一個縣或一個地區的移民領頭人又被“頭家”們推舉為“司令”。“司令”不同於普通“頭家”，在整個返庫活動中，相當於統領一方的“方面軍頭目”，主要肩負籌劃、安排返庫活動，組織排程力量，帶頭上訪，與政府講理、提談判要求等等職責。
當時，整個安置區共形成了以華陰縣劉懷榮、澄城縣苗福群、陳文山、蒲城王福義為首的“四大司令”。1978年以來，四人分別帶本縣移民進行過多次小規模的鬧返庫，特別是劉懷榮影響較大，當地幹部評價他“善於謀略，詭計多端，組織能力強，是一個難以對付的移民司令。”
鬧返庫的共同目標終於使幾大“司令”走到了一起。
1979年8月，在經歷了一次次失敗的返庫後，王福義與劉懷榮、陳文山等人開始籌劃下一次更大的返庫行動。劉懷榮回憶說：“以前，移民以村以鄉為單位小打小鬧，結果沒能返成庫，每次很容易就被政府幹部趕了回去。為了能把所有的移民都組織、整合起來鬧返庫，使各縣的移民從分到合，形成一股繩，便於統一指揮，統一行動，我們在馬湖開了一個會議。”
劉懷榮所說的那個會議後來被無數記者、作家稱之為馬湖會議。馬湖會議前，王福義手下有個叫嚴樹德的移民“頭家”專程去劉懷榮居住的渭北下吉鎮七村，商議開會地點、時間、參會人員等事宜。二人商議的結果是地點就定在蒲城馬湖鄉馬湖村王福義家，參會人員除各縣“司令”和主要“頭家”外，蒲城縣村一級的移民“頭家”都參加會議。同時確定，今後鬧返庫時，華陰、渭南、臨潼、富平四縣由劉懷榮聯絡組織，其他幾縣由苗福群、陳文山、王福義等人負責。時間當時沒能確定，因嚴樹德還要到其他縣的移民骨幹處聯絡，徵求大家的意見後才能確定。
在劉懷榮處聯絡好後，嚴樹德又連續跑了富平、澄城、白水等縣，綜合大家的意見，王福義、嚴樹德等人把會議時間定在了10月22日。時間定下來後，嚴樹德分別以信件的形式給各縣的“司令”和移民“頭家”都郵發了會議通知。
劉懷榮沒有收到會議通知。其他幾縣也未收到從郵局寄出的通知，22日那天，只有澄城、白水、大荔、合陽、蒲城五縣的“司令”和移民“頭家”到會，因人員差得太多，王福義宣佈休會，一邊讓到會者等著，一邊派人再次通知未到會者。
10月23日早上，劉懷榮還未起床，蒲城移民骨幹仇明學便敲響了他的房門。聽說幾十號會議代表已在馬湖等待，劉懷榮忙叫來本村的移民骨幹去縣內通知其他參會代表，自己則同仇明學騎腳踏車向蒲城趕去。
10月23日，王福義在自己的那片果園裡先組織到會的部分代表開了一個預備會議。會議的第一個議程是對鬧返庫可能出現的狀況和風險進行評估。王福義首先講明：和國家鬧事，自古以來都沒有好結果；鬧返庫有可能會出現戴繩（指被拘捕）、犯錯誤等下場；不願承擔這種風險的人請退出會議。
會場靜悄悄的，與會的六十餘人穩穩地坐在原處，無人左顧右盼，沒人膽怯畏縮，全都一副義無返顧的神態。
稍頃，已被生活逼到山窮水盡的移民“頭家”們紛紛表態：“鬧吧！老王，不鬧，留在這裡受窮受煎熬不說，把後代的路都堵死了。鬧，大不過背繩（被抓被判刑）！鬧成了，我們的後代就有出路了……”
王福義大受鼓舞，當天晚上，又同剛趕到馬湖的劉懷榮、陳文山等人詳細研究統一了返庫的諸般事宜。總結過去力量分散，小打小鬧而導致返庫屢屢失敗的原因後，劉懷榮等“司令”確定了“同時返庫，統一行動，上訪與返庫相結合”的策略，商定了一旦返庫，就各縣回各縣移民前種地的返庫地點，並擬出了“寧作庫區鬼，不當安置區人”，“我們要種地，我們要吃飯”“種地無罪，返庫有理”等口號。返庫的時間沒能具體確定，大家的一致意見是：等把所有移民動員起來後再另定時間。
雖確定了統一抗爭的返庫策略，但在是以上訪為主、帶動返庫，還是以返庫為主、帶動上訪及是否可與政府幹部合作的問題上出現了分歧。劉懷榮和苗福群的人（苗本人未參會）“不願意與那些日哄人的幹部打交道，也不想同他們對話。要鬧就鬧個針鋒相對，決不妥協，直鬧到他們同意返庫為止”。王福義、陳文山則主張：“移民不能拿政府幹部作對頭。我們鬧這麼多年，一不奪權，二不反黨，只不過是要種地，要土地，要返庫。既然是這個目的，最後還是