年來一直是一個集權專制的國家。國君集政治、經濟、軍事、思想文化之大權於一身,君主的話就是金科玉律,不可更改。當然,君主獨斷不是說可以不聽臣下的意見,不是說對事事都自作聰明。凡是自以為是的君主,看似能獨斷,但往往為奸佞之臣所利用,結果大權旁落還不知道。因此,國君要真正地控制國家大權,在治理國政時,首先要充分聽取各方面的意見,分析各方面的情況,將臣下的意見加以比較,然後作出自己的裁決,只有這樣的“獨斷”才能真正有效地實行統治。如果君主在眾臣的意見面前缺乏判斷力,缺乏裁決的能力和決心,優柔寡斷,毫無主見,自然就會權柄下移;如果自予自雄,剛愎自用,文過飾非,拒絕納諫,獨斷專行,當然也不能實行真正有效的統治。另外,在決斷以前的“兼聽”時,要深藏不露,不動聲色,不能讓臣下揣摩出自己的意向,這樣才不會被臣下鑽空子。
君主知人善任,使所任之人能竭盡忠誠,固然很重要,但對於君主來說,卻不能純粹依賴於臣僚的忠誠,不能完全靠仁義、道德等倫理規範去約束臣下。臣僚除了應該具有對君主的忠誠,還要有處理政務的才能。而其才能的高低、政績的好壞,也要有客觀的標準。君主必須根據這些標準,運用各種方法,對臣下的政績進行考課,加強對臣下的監督,做到官無廢職、任無廢人。
根據事務的性質和型別而設官分職,不僅具有管理國家、推動國家機器正常運轉的功能,同時也是君主加強統治、維護權力的重要手段。在政治學中,這種統治術名為“機構術”,而對官吏的督察考課,則是機構術的重要組成部分。
從統治術的角度看,君主加強對臣下的督察考課有如下三大優點:第一,可以獎掖拔擢賢能而黜退佞巧不肖之人,使能者在官,賢者任職,最佳化官僚隊伍;第二,可以督促官吏勤於政事,免除怠惰,提高行政效率;第三,可以嚴格控制臣下的行為,使他們不超越自己的職權範圍。
君主任用官吏,讓他們擔任一定的職務,使其擁有處理政務的相應權力,擔負起一定的責任,同時也享受相應的俸祿,做到職、權、責、利的統一。但是,臣下的職權是有限的,是有一定範圍的,決不允許超越職權。對於君主來說,透過督察考課,循名責實,以控制臣下,使其嚴格遵守自己的職分,做到“治不逾官”,是非常重要的。韓非曾說,臣下向君主陳述自己的主張和建議,君主根據他的建議而授予相應的職事,以其職事考察其績效。功勞符合政事,就予以獎賞;功勞不符合政事,言過其實,就予以處罰。罰功小者,並非罰其功小,而是罰其功勞不符合實際。群臣言功勞小而實際功勞大也要受罰,並非不高興大功,而是認為臣下說話留有餘地,其危害超過了大功,所以也要罰。有一次,韓昭侯喝醉了酒,便和衣而睡。掌管冠冕的侍從怕君主受涼,就取了一件衣服披在他的身上。昭侯一覺醒來,見身上披著衣服,心裡很是高興,便問左右是誰做的,左右回答說是典冠侍從。韓昭侯聽了,卻下令將典衣和典冠的兩個侍從都予以處罰。處罰典衣人,是因為他失職;處罰典冠人,是因為他超越了職守。這一故事的歷史真實性雖然值得懷疑,但它形象地說明了“治不逾官”這一行政管理學的原理。韓非評論說,昭侯並非不怕寒,而是認為侵官之害更甚於寒。所以君主駕馭臣下,要嚴禁他們越權逾職去立功,不能說話不恰當。超越職守就處死,言論不當就判罪。如果各人恪守職責,所說的話忠實可信,這樣就可以避免群臣朋黨為奸了。
中國古代對官吏的考課,可以追溯到堯舜時代。據《尚書》的記載,堯舜治理天下,對諸侯百官實行“三載考績”,命諸侯定期向朝廷奏告其施政綱領,然後朝廷根據諸侯的奏告考察其績效,績效好的賞賜車馬服飾。戰國時期,隨著官僚制度的建立,各國都先後建立了“上計”制度,對地方各級官吏進行年終考核。“上計”制把官吏的職責與利益連線在一起,以其業績作為官員升降的標準,這可以說是古代文官制度的一個重要內容。漢武帝時,又命令刺史根據六條詔令督察州郡。漢元帝時,易學大師京房擬定了我國曆史上第一部《考功課吏法》《漢書·京房傳》……魏明帝時,劉劭作《都官考課》,共計72條《三國志·魏書·劉邵傳》。唐朝貞觀年間,也制定了《考課之法》,提出了“四善二十七最”的考課標準:流內之官,敘以四善:一曰德義有聞,二曰清慎明著,三曰公平可稱,四曰恪勤匪懈。善狀之外有二十七最:一曰獻可替否,拾遺補闕,為近侍之最;二曰銓衡人物,擢盡才良,為選司之最;三曰揚清激濁,褒貶必當,為考校