四縣，實際也是崇州的外延——這五縣之地，大體只有淮東目前控制區域的十分之一不到，但實實在在是淮東的精華之所。
崇州五縣大約直接掌握了江寧此時所控制區域的八成造船及海貿規模，江寧給摧毀了一番，兵械打造也就幾乎都集中在崇州五縣。此外，崇州五縣年產精鐵達到兩百萬斤，糙鐵八百萬斤，也差不多佔了江寧控制區域的五成以上；崇州五縣各織染工場的用工規模達到兩萬餘人，黑水洋船社以及淮東錢莊總號都在崇州，淮東水營的主駐軍港都在崇州五縣範圍以內——多年來，淮東軍的軍養，崇州五縣直接供給比例差不多達七成。
崇州五縣是實施土地新政最徹底的區域，擁有耕地達四百餘萬畝，土地開發及溝渠堤塘等建設，已然超過江南五府，以稻麥棉桐種植為主。雖說從崇州五縣直接徵收的稅糧只維持在五十萬石左右，但五縣民間每年能徵購的米糧也在百萬石規模左右。
崇州五縣約有人丁百萬，受林縛的影響也最深，也最為忠誠，兵戶約佔其半，有丁壯從軍，是淮東軍的中堅骨幹。
透過裂土實封，將淮東這一塊精華區域割出來，將崇州五縣控制在手裡，就意味著在江寧財政體系之外，林縛每年就還能直接掌握價值三百多萬兩銀的資源用於兵備，而不受別人制肘。
夷州雖然目前還僅是隻投入、無產出，但夷州島的潛力極大；實際上，林縛此時就削減對夷州島的投入，每年還是能抽出二三十萬石糧以相當的煤鐵來。
只是林縛更注重夷州島開發後的後期潛力，沒有此時就殺雞取卵。
將崇州五縣及夷州單獨割出去，列在江寧財政之外，而將淮東其他區域事融入江寧來，淮東就可以堂而皇之按照兵額比數，跟淮西、池州、湘潭、荊湖分享江寧財政，省得到時候在朝堂之上，張晏、程餘謙等老臣跟淮東炒作一團。
外人又怎麼知道淮東的虛實？
淮東兵馬實際已經控制淮東、徐泗、江南、兩浙、閩東等區域，淮西、池州、荊湖、湘潭等四鎮控制區域加起來，也只能跟淮東相當，財政實力遠弱之。
在這種情況下，林縛這時候願意將淮東的其他地區都交出來“共治”，而僅僅只割崇州五縣封治，實在也算不上過分。
想當年漢末曹賊奉天下以令諸侯，直接就割半個山東為封邑。相比較而言，林縛胃口還是小的，才五個縣而已，實際上四個縣還是新置的。鶴城、江門在五六年前還是荒草地，虞東倒是太后的宮莊所在，奈何林縛也沒有歸還的意思，嵊泗縣根本就是以前東海寇佔據的海島，夷州島更是蠻荒瘴癧之所。
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衛尉為九卿之一，加到林縛的頭上，實為虛銜，以示林縛有執掌宮禁之權，將京營都督與樞密使兩職合起來，也就將禁衛、京畿防務以及樞密院三個層次的兵權都集中到林縛一人身上。
樞密院與六部並列，其下轄監令丞吏等輔官，也都由林縛設立並推薦任命，淮東諸人暫時不會大規模的分散到六部去，主要還是集在樞密院以佐林縛執掌軍政。
除了林續文以副相兼領戶部、黃錦年執掌兵部外，黃錦年之子黃承恩進入刑部任員外郎，葛司虞將入工部侍郎，主持工部所轄的水利營造；林庭立將調江寧入都察院任左副都御史。林續祿本有功名在身，林庭立進中樞，他便回東陽出任東陽知府，繼續代表林氏控制東陽府，陳華文交卸兵權之後，林縛薦他出任廬州知府，也是對陳氏投附的回報。
崇州五縣單列出來，海陵府就剩下海陵、興化、皋城、建陵四縣，林縛薦吳梅久出知海陵，；除此之外，其他諸人，基本都進入樞密院體系。
林縛也是信奉“槍桿子裡出政權”，不希望在軍政上給外人制肘，淮東諸人也應主要團結在樞密院周圍，也不應給分散開。
這邊大義名份定下來，林縛就大張旗鼓的組建樞密院。
依照淮東軍司之前的架構，樞密院仍舊設水軍、步軍、馬軍三司以及糧械、戰訓、教習、律紀、軍情、軍醫等監，曹子昂都將調回江寧來，以補充人手的不足，與秦承祖、高宗庭、宋浮、林夢得、孫敬軒、孫敬堂、王成服、孫文炳、胡致誠、朱艾、武繼業等人一起，又將虞萬杲的子侄虞文澄、虞文備徵入樞密院任將職，將樞密院的體系撐起來。
崇州五縣裂為崇國，林縛委任李書義為崇國相，階同知府，以掌民政；但海貿、厘金局、工坊、軍械、鐵作、船場等事務，有專人分管的，依舊由孫豐毅、周廣東等人分管，沒人分管的，由樞密院直領，