其是，它清楚地意識到芬蘭和波羅的海各國希望維護它們的獨立和中立的願望。由於這也同樣是陛下政府的目標，在目前的談判中，它當然會充分考慮到這一點的。
此時，波羅的海各國出現了令人不安的跡象，即它們有更加倒向德國的傾向。拉脫維亞和愛沙尼亞（雖然芬蘭不在內）已經接受德國提出的簽訂一項互不侵犯條約的要求。這三個國家似乎都在採取措施，謀求得到德國方面的保護以防止俄國人可能加予的干涉。例如，拉脫維亞外長芒特在6月的第一個星期訪問了柏林；德國總參謀長在6月底訪問了塔林和赫爾辛基。不久以後，一批德國高階情報官員訪問了赫爾辛基，順便又訪問了塔林。英國政府在莫斯科的代表曾指出，採取例如在三國協定中列舉波羅的海國家的名字這種做法，是不明智的。這很可能會加速這種與德國修好的過程。但是他們發現，蘇聯政府對這事卻有不同的看法。在它看來，波羅的海各國投向德國懷抱的跡象，只是再次證明，必須給予這些國家以保證，不管它們喜歡不喜歡這種保證。的確，俄國人是如此強烈地堅持，必須將芬蘭、拉脫維亞和愛沙尼亞列入受到保護免遭侵略的國家名單中去，以致看來似乎他們甚至寧願把這三個國家推到德國懷抱中去，以便能得到一個藉口再來進行干涉。
把受到保護的國家名單列入協定這一難題，最終還是解決了——雖然西方國家並不完全滿意。7月3日，莫洛托夫告訴大使們說，蘇聯政府同意這樣一個建議（這原來是由納吉阿爾在6月21日的會議上作為他個人的建議提出來的），即受保護國的名單不列入協定正文，但應放在另一個不公佈的、作為條約附件的單獨檔案中。但是究竟哪些國家要列入名單，仍然沒有決定；在怎樣的情況下才需要三國進行干預也還沒有定下來。
蘇聯政府在6月2日的建議中把比利時也列入得到保證國家的名單。但是，那時西方政府還沒有向它提起俄國的保證是否也適用於荷蘭和瑞士的問題。根據1939年2月的一項君子協定，英法兩國政府已經把德國侵略這些國家中的任何一國的行為視作構成宣戰理由的事件，但是各有關政府中沒有一個曾被詢問過，它們是否希望得到一項保證；它們也從來沒有正式得到過有關這一決定的通知。因此，這些國家處於一種同波羅的海各國十分相似的地位（西方政府認識到，為了它們自己的利益，它們是決不能允許荷蘭、瑞士的獨立和領土完整受到侵犯的；這一事實的確使得它們對俄國人對波羅的海國家問題上所持的態度比較有了一些同情。否則的話，它們對俄國人的看法就可能是另一個樣子了）。然而，芬蘭人向英國政府指出，這裡有一個很重要的差別。荷蘭和瑞士分別是英國和法國的鄰邦，而沒有同蘇聯接壤，它們也不怕西方政府會尋找藉口來進行干涉，以達到其不可告人的目的。而另一方面，芬蘭政府“確信，蘇聯的目的是想逐漸滲透和侵入他們的國家”。
在西茲6月15日致莫洛托夫的信件中，荷蘭和瑞士也和芬蘭、愛沙尼亞、拉脫維亞一樣，被列為可能成為“間接侵略締約三國”的渠道的國家，但它們都還沒有得到或不希望得到保證。後來，當受到保護免遭侵略國家的名單顯然如不列入三國協定的正文就必須列入一份不公佈的議定書時，西方大國根據俄國人認為是極其重要的互惠原則，要求將荷蘭和瑞士，還有盧森堡（按照法國的願望），也一併列入名單，如果波羅的海各國列進去的話。這一要求引起了很大爭論。俄國人爭辯說，這是不可能的，要他們答應為了荷蘭或瑞士而去進行干涉，無論怎麼說也是非常困難的，因為他們和這些國家還沒有外交關係。他們完全拒絕考慮盧森堡這一例子。雖然法國人在這一點上繼續堅持要求，但他們並沒有得到英國人的有力支援。俄國人也堅持說，他們為得到保證的國家將要承擔的新義務是如此沉重，以致他們不可能再把他們所承擔的義務擴大到使那些未得到保證的西方國家也享受其利，除非他們能得到一些補償。7月1日，莫洛托夫說，如果土耳其和波蘭同意和蘇聯締結互助條約，蘇聯政府可以考慮將荷蘭和瑞士列入名單。土耳其政府當時在原則上也願意締結這樣的一項條約；但西方政府明白，建議波蘭也同蘇聯作出這樣一項安排，那將純粹是浪費時間。因此，它們不再企圖把荷蘭和瑞士與波羅的海國家擺到一起了。在7月初，它們又回到了早先提出過的一個想法，即應當有這樣一條總的規定：當一個在協定中沒有提到的國家受到進攻或威脅，而締約國中的一國或數國認為有必要進行於涉時，應即相互磋商。
事實上，要俄國人在德國威脅或進攻荷蘭或